前言
随着国家知识产权战略的深入实施，越来越多的申请人逐步重视专利保护及布局——即由最初阶段的申请数量的竞争，转向申请质量的较量。这集中体现为：在国内市场，专利维权案件数量大幅度上升，伴随的专利无效宣告请求的数量骤增；在海外市场，积极拓展基于中国专利优先权的全球化专利策略布局。
无论是国内无效请求还是海外专利的全球化布局，均涉及到《专利法》第十九条的保密审查条款。此条款历经多次修订补充，使得保密审查制度日趋严密。其位列《专利法》总则，也凸显了该条款的重要性。因此，从立法背景、修订历程及实践应用等多方面深入理解，将会更好地审视这把双刃剑——申请人可以通过全面地构建知识产权管理体系来避免因程序失误而陷自身于不利之地，而相对人可以使该条款成为无效及侵权程序中的突破口从而更有效地维护自身利益。
一、保密审查条款立法背景
专利制度的本质是私权利与公权力的博弈，如何平衡专利保护和公共利益的关系是永恒的课题。一方面要依法保护专利权，以激发技术创新的积极性从而带动社会经济的发展。另一方面也要以国家战略需求为导向，对于涉及国家安全或者重大利益的发明创造予以特殊规定。即知识产权不仅具有保护申请人权益的“私人属性”，也同样要求“国家安全属性”。
《与贸易有关的知识产权协议》(TRIPS)作为世界贸易组织(WTO)的基础协议之一，为保护协议成员的根本安全利益，专门规定了安全例外条款。与之相呼应，针对可能涉及到的国家安全或者国家根本利益的发明创造，绝大多数国家也都制定了相应的专利保护的保密制度。每个国家根据自身情况，其设定的连接点有所区别，例如中、美、俄等国以发明的完成地点为基准来判断是否要求进行保密审查，而韩、英、法等国以申请人居住地为基准，德国等则以专利是否包含国家机密为基准。但其本质依旧相同：即在保护专利权这一私权的同时，彰显国家主权意识优先原则。
如何能更有效地落实保密审查规定，《专利法》给出了明确答案——必须在两个环节采取保密措施，才能真正有效地让保密审查条款落地：一是针对国内专利申请环节，二是针对向外申请专利环节。
《专利法》第四条规定：“申请专利的发明创造涉及国家安全或者重大利益需要保密的，按照国家有关规定办理。”上述条款即是针对国内专利申请的保密规定。
《专利法》第十九条规定：“任何单位或者个人将在中国完成的发明或者实用新型向外国申请专利的，应当事先报经国务院专利行政部门进行保密审查。保密审查的程序、期限等按照国务院的规定执行。中国单位或者个人可以根据中华人民共和国参加的有关国际条约提出专利国际申请。申请人提出专利国际申请的，应当遵守前款规定。国务院专利行政部门依照中华人民共和国参加的有关国际条约、本法和国务院有关规定处理专利国际申请。”上述条款即是针对向外申请专利的保密规定。
由于此条款的重要性，在1984年初始制定《专利法》时，即在总则部分予以规定。此后伴随着专利法的历次修订，该条款也在实践中不断完善调整，与时俱进。虽然其属于程序性事务，但却成为了后续授权与无效条款的基础。
二、保密审查条款修订历程
1. 1984年《专利法》
第二十条规定：“中国单位或者个人将其在国内完成的发明创造向外国申请专利的，应当首先向专利局申请专利，并经国务院有关主管部门同意后，委托国务院指定的专利代理机构办理。”
2. 1992年修订《专利法》时未进行修改
3. 2000年修订《专利法》
该条修订为：
“中国单位或者个人将其在国内完成的发明创造向外国申请专利的，应该先向国务院专利行政部门申请专利，委托其指定的专利代理机构办理，并遵守本法第四条的规定。
中国单位或者个人可以根据中华人民共和国参加的有关国际条约提出专利国际申请。申请人提出专利国际申请的，应当遵守前款规定。
国务院专利行政部门依照中华人民共和国参加的有关国际条约、本法和国务院有关规定处理专利国际申请。”
对比此前规定：
增加了中国单位或者个人提交专利国际申请的规定。
4. 2008年修订《专利法》
该条修订为：
“任何单位或者个人将在中国完成的发明或者实用新型向外国申请专利的，应当事先报经国务院专利行政部门进行保密审查。保密审查的程序、期限等按照国务院的规定执行。
中国单位或者个人可以根据中华人民共和国参加的有关国际条约提出专利国际申请。申请人提出专利国际申请的，应当遵守前款规定。
国务院专利行政部门依照中华人民共和国参加的有关国际条约、本法和国务院有关规定处理专利国际申请。
对违反本条第一款规定向外国申请专利的发明或者实用新型，在中国申请专利的，不授予专利权。”
对比此前规定：
1) 将主体范围由“中国单位或者个人”修改为“任何单位或者个人”。
2) 将“向国务院专利行政部门申请专利”修改为“应当事先报经国务院专利行政部门进行保密审查”。
3) 增加了第四款明确未经保密审查向外申请专利的法律责任。
5. 2020年修订《专利法》
2020年《专利法》修正，未对条文内容进行修改。但《专利法实施细则》第九条针对作出保密审查通知及保密审查决定的具体时间进行了规范：
“国务院专利行政部门收到依照本细则第八条规定递交的请求后，经过审查认为该发明或者实用新型可能涉及国家安全或者重大利益需要保密的，应当在请求递交日起2个月内向申请人发出保密审查通知；情况复杂的，可以延长2个月。
国务院专利行政部门依照前款规定通知进行保密审查的，应当在请求递交日起4个月内作出是否需要保密的决定，并通知申请人；情况复杂的，可以延长2个月。”
6. 修正历程概述
通过历次修正，对外申请保密审查条款日臻完善。从申请主体、保密客体、申请方式、保密流程及法律责任等不同方面，构建了严密、谨慎、高效、便捷的保密审查体系。
自1984年3月12日第六届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《专利法》伊始，对外申请专利的保密审查便在《专利法》中作为独立条款加以规定。由于当时中国知识产权保护体系刚刚起步，仅针对国内完成的发明创造进行了初步规定，同时规定了对外申请必须以先在中国提交申请为原则。
2000年修订时，恰逢中国即将加入世界贸易组织。因此增加了根据国际条约提交的专利国际申请（即PCT国际申请）及相关处理原则，将保密审查范围进一步扩大。
2008年修订时，适逢中国开始实施国家知识产权战略，对外申请的数量与日俱增。为了满足申请人日益增长的对外申请需求，删除了“先向国务院专利行政部门申请专利”的规定，以“报经国务院专利行政部门进行保密审查”取代，大大减轻了对外申请的前序程序。同时，明确了未经保密审查向外申请需要承担的法律责任，以引起申请人对保密审查条款的重视。也是这次修订，从真正意义上使得保密审查条款成为了悬在申请人头顶的“达摩克里斯之剑”，将直接从根基上动摇其权利的稳定性。
在2020年修订时，在《中华人民共和专利法实施细则》第九条，针对作出保密审查通知及保密审查决定的时间进行了规范，保证申请人明确知晓保密审查结果的权利，可以毫无后顾之忧地进行后续海外专利申请布局，进一步保障了申请人的知情权，平衡了权利限制与保护。
7. 修订宏观逻辑
通过保密审查条款的修订历程，可以将此条款的属性归纳为“强制义务性”和“程序优先”，这也是历次修订的背后逻辑。在强调“强制义务性”的同时，又需要充分保障专利权人的知情权与选择权。因此，此条款的修订历程也伴随着公权力与私权利的博弈与平衡。
在最初立法时，保密审查条款更注重强制性，即必须首先向中国专利局递交申请并经批准后，才有机会进行对外申请的保密审查审核程序。由于当时的知识产权处于基本起步阶段，对于申请人的义务性并未过多进行限制，对于违反规定的后果也并未强制规范。从某种意义上来看，保密审查条款付之于实践的可行性并不高。
2000年修订时，虽然仅补充了国际申请这一特殊类型申请的保密审查，但代表着保密审查条款开始逐步与国际接轨，并将逐步完善的发展趋势。
2008年的修订，是真正意义上的将保密审查条款推至于实行的重要节点。真正赋予了国家行政机关在特定技术领域进行宏观管理和风险控制的权力，从真正意义上赋予保密审查条款震慑专利权人的效力。保密审查程序并不是流程化单纯技术内容审查，而是一个必须严格遵守的法律程序节点，是国家主权自治优先的体现。但在强制义务性的前提下，也同时灵活化处理保密审查的启动方式，给予申请人自由选择的权利，也让其背负了主动启动审查的“义务性”责任及不利后果。
2020年的修订则是进一步完善了配套的出具保密审查决定的节点，确保保密审查条款在实践中的应用。
历经几十年的发展历程，保密审查条款也与时俱进，更加符合日趋增长的海外专利布局的需要，在国家安全利益与专利权人权利保护之间达成了有序平衡点。
三、保密审查条款细节解读
1. 申请主体
保密审查的申请主体为“任何单位或个人”。
2008年修正前，对外申请保密审查的申请主体限定为“中国单位或个人”。但随着专利实践不断发展，此项限定成为了部分申请人的“法律漏洞”。伴随着经济高速发展，外国企业在中国开立独资子公司或者合资公司，往往通过母子公司之间的协议或者合作开发协议，由外国公司享有申请专利的权利，而导致由中国公司完成的发明创造涉及国家安全或者重大利益时，因申请权利并不归属于中国公司，而“合理规避”了对外申请的保密审查程序。
在2008年的修正中，将“中国单位或个人”修改为“任何单位或个人”，即不再以申请主体的国籍作为是否需要进行保密审查的划分依据，从而有效保证了保密审查的严密性。
2. 审查客体
保密审查的客体为“在中国完成的发明或者实用新型”。
2008年修正前，对外申请的保密审查的审查对象规定为“在国内完成的发明创造”，2008年后修订为“在中国完成的发明或者实用新型”，即对审查客体进行了两个层次限制。
第一层面，申请类型由“发明、实用新型和外观设计”限缩为“发明和实用新型”。由于外观设计仅涉及富有美感并适于工业应用的新设计方案，不包括技术方案。因此没有必要进行保密审查，从而节约了审查资源。
第二层面，申请范围限定为“在中国完成”。此项限定是用于确定是否需要进行对外申请保密审查的判断依据。“在中国完成”——在地域范围上，目前的专利实践中仅指中国大陆境内完成，不包括中国香港特别行政区、中国澳门特别行政区和中国台湾地区。在认定依据上，《专利法实施细则》第八条予以明确，即“在中国完成的发明或者实用新型，是指技术方案的实质性内容在中国境内完成的发明或者实用新型。”实质性内容可以结合发明人（对发明创造的实质性特点作出创造性贡献的人）、权利要求书、说明书等综合进行判断。
“在中国完成的发明或者实用新型”是专利法第十九条最为重要的适用条件，也是申请人判断是否需要进行保密审查的最为重要的判断标准，因此需要引起申请人的高度重视。
3. 申请方式
需要明确的是，对外申请的保密审查是基于申请主体的主动请求才能启动。即国务院专利行政部门不会主动进行对外申请保密审查程序。因此有海外专利申请需求的申请人务必按照规定主动提交申请请求。
2008年修正前，向外国申请专利必须先向国家知识产权局申请中国专利才能进行对外申请。随着对外申请量的日益扩大，为了更加便利于申请人，在2008年修订时删除了上述规定以减轻申请人负担。目前进行对外申请保密审查主要有三种申请方式：
第一种方式，向国务院专利行政部门提出保密审查请求，并详细说明其技术方案。即以提交技术方案的方式进行保密审查，不需要以中国申请为基础进行保密审查。
第二种方式，向国务院专利行政部门申请专利的同时提出保密审查请求。专利实践中，保密审查通知一般会与专利申请受理通知同时作出并发送给申请人。
第三种方式，向国务院专利行政部门申请专利后单独提出保密审查请求。
4. 法律后果
由于保密审查请求由对外申请的申请人主动启动，因此国务院专利行政部门无法有效地知悉是否有某项申请未经保密审查即对外申请。2008年修正该条款时特别增设了第四款规定，“对违反本条第一款规定向外国申请专利的发明或者实用新型，在中国申请专利的，不授予专利权”，明确了违反保密审查规定的法律后果。
同时，《专利法实施细则》中进一步细化相关规定，使得保密审查贯穿初步审查、实质审查阶段驳回、授权后无效宣告等各个阶段，从而敦促申请人严格遵守保密审查的规范。
5. 针对专利国际申请的特殊规定
专利国际申请，即PCT国际申请，是依据《专利合作条约》（Patent Cooperation Treaty）的国际专利申请。通过PCT申请，申请人可以在所有成员国中请求专利保护，而无需分别向每个国家或地区进行繁琐的专利申请。
中国国家知识产权局作为PCT国际申请的受理局，针对专利国际申请，特别设置了更为便利的保密审查方式，即只要向中国国家知识产权局提交专利国际申请，即视为同时提出了保密审查请求，不需要另行提交单独请求，从而大大减轻了申请人关于保密审查的负担。
6. 保密审查决定作出期限
在2023年《专利法实施细则》修订前，针对保密审查决定结论采用推定方式，仅规定“申请人未在其请求递交日起4个月内收到保密审查通知的，可以就该发明或者实用新型向外国申请专利或者向有关国外机构提交专利国际申请”及“申请人未在其请求递交日起6个月内收到需要保密的决定的，可以就该发明或者实用新型向外国申请专利或者向有关国外机构提交专利国际申请。”此种推定方式会给申请人造成困惑，往往需要等待4个月或者6个月后才能进行对外申请，不能及时推进申请进程。
在现行《专利法实施细则》中，对上述问题进行修正，明确了保密审查通知和决定的具体作出时间。
国务院专利行政部门收到依照本细则第八条规定递交的请求后，经过审查认为该发明或者实用新型可能涉及国家安全或者重大利益需要保密的，应当在请求递交日起2个月内向申请人发出保密审查通知；情况复杂的，可以延长2个月。
国务院专利行政部门依照前款规定通知进行保密审查的，应当在请求递交日起4个月内作出是否需要保密的决定，并通知申请人；情况复杂的，可以延长2个月。
上述规定规范了保密审查通知和保密审查决定的作出时限，特别是对于被告知暂缓对外申请的案件，保证申请人的知情权。
针对专利国际申请，即PCT国际申请，在《专利审查指南》中写明，国际申请需要保密的，审查员应当自申请日起三个月内发出因国家安全原因不再传送登记本和检索本的通知书。申请人收到上述通知的，不得就该申请的内容向外国申请专利。
以上规范更全面地保证了对外申请保密审查条款的推进与执行。
四、保密审查条款实践应用
在现行《专利法》及《专利法实施细则》中，保密审查条款贯穿了初步审查、实质审查、授权及授权后无效等关键程序。例如《专利法》第十九条第四款、第七十八条、以及《专利法实施细则》第五十九条和第六十九条第二款均有规定。
近年来，越来越多的请求人开始将保密审查条款作为无效宣告的理由。特别地，在2023年度复审无效十大案件中，“‘一种可伸缩的传动总成装置及升降立柱’实用新型专利权无效宣告请求案”是以“保密审查条款”为理由宣告专利权无效的典型案件。该案件审理涉及“保密审查条款”适用中需要考虑的多个法律问题，包括适用该条款的考量因素、举证责任的分配等。
下面将结合所述案件的无效审查决定，对保密审查条款的实践应用中应当予以注意的问题进行分析。
1. 案例分析（第55586号无效宣告请求审查决定）
在本案中，国家知识产权局最终以不符合保密审查条款为由，宣告专利权全部无效。
首先，请求人举证了涉案专利（包括其优先权文件）和美国临时申请文件。基于这些证据可以确认以下事实：第一，涉案专利为实用新型专利，且美国临时申请的申请日早于涉案专利的优先权日期。即在递交中国申请前，已先行向美国商标局递交了临时申请。专利申请人相同，即专利权人在提交涉案专利申请前先在国外提交专利申请。第二，比较美国临时申请、优先权文件和涉案专利的权利要求，三者技术方案完全相同。
其次，请求人举证了涉案专利在实质审查阶段的审查档案，用于证明专利权人在提交美国临时申请之前未履行保密审查程序，可以初步表明不存在保密审查过程。
再者，该案的焦点落在涉案专利的实质性内容究竟是在中国还是在国外完成的。请求人提供的证据主要有专利权人的招股说明书、关于专利权人公司产品的相关报道等。专利权人提交了发明人之一的出入境记录查询结果，以证明提交美国临时申请之前该发明人曾去往美国，因此涉案专利的发明创造是在美国完成的。
国家知识产权局认为：发明创造实际完成地，可以由两点进行判断。一是专利权人的住所地。证据载明专利权人公司住所地在中国境内，且无相反证据表明在提交美国临时申请之前，专利权人在国外有具备技术研发或产品设计能力的机构，因此可初步证明涉案专利的实质性内容高度可能是在中国完成的。二是发明人的国籍。涉案专利的4位发明人均应当被认为是对发明创造的实质性内容作出创造性贡献的人。三位发明人均为“中国国籍，无境外永久居留权”，三人做出职务发明的工作地应当被认为在中国。同时，根据另一位发明人的报道可初步证明其工作任务与涉案专利具有关联性，且其工作地也在中国。因此，请求人提供的证据可初步证明涉案专利的实质性内容在中国完成具有高度可能性。
针对专利权人提出的发明人出入境记录，国家知识产权局部认为：第一，该反证并不涉及涉案专利的技术构思、技术方案等能体现其研发形成过程的相关信息，无法直接证明涉案专利的完成地。第二，该反证仅能证明涉案专利发明人之一曾去往国外，但该事实本身与涉案专利的完成地无直接关联。专利权人主张涉案专利的发明创造在国外完成，应有能力提供该发明创造在国外研发并完成的直接证据，或者说专利权人更容易掌握发明创造研发过程的相关资料以及提供研发地的直接证据。在专利权人未能提供充分证据，未尽到举证义务的情况下，其应承担相应的不利后果。
因此，基于上述分析，最终作出了因违反保密审查的规定宣告专利权全部无效的决定。
2. 实践总结
通过对上述无效宣告审查决定的分析，在无效案件中运用保密审查条款的重点和难点在于，如何证明发明的实质性内容是在中国完成的。无效宣告请求人对此负有初步证明责任。
《专利法实施细则》第八条规定：“在中国完成的发明或者实用新型，是指技术方案的实质性内容在中国境内完成的发明或者实用新型。”
一方面，从案件实质内容入手，需要证明涉案专利的技术方案与对外申请一致，即技术方案的实质性内容相同。即从发明创造的内容和申请文件的技术方案角度进行判断对比，例如独立权利要求。
另一方面，从案件主体信息入手，可分别从申请人及发明人的角度综合进行判断，利用政府公示信息、企业信息、商业信息和产业信息等结合案件信息作为组合证据使用。申请人方面，通过其企业信用报告、财务报表、上市公司的招股说明书、纳税记录、网站介绍及公开新闻宣传访谈等方面综合分析企业规模及财务状态。此外，政府相关文件例如涉及政府人才项目、研发项目或者相关公示性文件也是重要的证据来源，它们系统地展示了企业的技术状况和研发情况，可以从侧面判断其是否有在国外设置研发机构的资质和能力，为证明发明创造的完成地提供支持。发明人方面，其是对发明创造的实质性特点作出创造性贡献的人，重点检索是否有无证据表明发明人有可能处于国外的研发机构完成发明创造，例如通过公开途径查询发明人国籍、居住地址、工作经历等。此外，专利权人在举证时也可以提供技术方案、实验记录、国外研发资料、与案件相关的诉讼信息以及研发过程邮件来往等证据证明发明创造的完成地。
3. 其他事项
需要引起关注的是，在实践中大部分涉及保密审查条款的理由未得到合议组的支持。
保密审查条款未得到支持的主要原因包括：①专利申请日早于保密审查条款实施；②无法证明国内外的技术方案实质相同；③无法证明完成地在中国境内；④专利已在向外申请前公开。例如第36667号无效决定中，合议组认为“仅根据申请人或发明人的国籍并不能确定其所做出的技术方案的实质性内容实在中国境内完成的，发明人国籍与发明的实际完成地并不必然相同”。第31927号无效决定中，合议组认为“虽然请求人提交的附件中所显示的发明人也就是专利权人的地址在中国广东省东莞市，但这些证据还不足以证明本专利是在中国完成的”。需要说明的是，在实践中对第④项理由存在着诸多争议，需要审判机关的检验。
五、结语
专利法第十九条的保密审查条款，不仅直接关系到专利申请流程的合规性，更可能对企业的整体知识产权策略及其创新成果的法律效力产生深远影响。因此，申请人应深入了解保密审查条款以保护自身权益，规避失权风险，从而提升专利布局的真正价值。